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政府法制简报


政府法制简报2018年第一期

发布时间: 2018-07-09 09:48:43   作者:本站编辑   来源: 本站原创

 

 

政府法制简报

2018年第1

 

吉林省人民政府法制办公室                201813

 

编者按: 新《行政诉讼法》进一步明确了行政机关依法出庭应诉、尊重并执行法院生效判决等规定,对行政机关依法行政提出了新的更高的要求。为掌握全省行政应诉工作基本情况,评估新《行政诉讼法》施行以来我省制定的行政应诉工作制度执行效果,省政府法制办对全省近三年行政应诉工作进行了调研。在对行政应诉工作现状进行调查研究的基础上,又对行政应诉工作的主要问题及成因进行了分析,对我省的行政应诉工作提出了建议。形成了《吉林省行政应诉工作调研报告》(以下简称《报告》,刘国中省长对《报告》高度重视,作了重要批示。为使省直各有关部门和各级政府法制机构全面了解掌握我省行政应诉工作现状,更好贯彻落实省长指示精神,现将省长批示和《报告》予以刊载。   

刘国中省长批示:

“行政机关支持人民法院的行政审判工作,是推进全面依法治国的重要内容。法治政府建设的基础性工作是各级行政负责人都要尊崇宪法法律,增强法治观念。尊重法庭、法官和法院的生效判决是行政机关法治观念的重要体现。该应诉的要应诉,该出庭的要出庭,不能只想当不想负责。---刘国中12.3 

 

吉林省行政应诉工作调研报告

 

为掌握全省行政应诉工作基本情况,评估新修改的行政诉讼法施行以来我省制定的行政应诉工作制度执行效果,省政府法制办对全省行政应诉工作进行了调研,对《吉林省行政机关支持人民法院行政审判工作暂行规定》的实施情况和2015年以来全省行政应诉工作基本情况、主要特点进行分析。

一、行政应诉工作现状

(一)行政应诉案件数据。2015年,全省行政诉讼案件3906件,同比2014年上升153%2016年,全省行政诉讼案件6180件,同比2015年上升58%。案件基本涵盖行政管理各个领域,公安、房屋征补、土地、劳动和社会保障、城乡规划、不动产登记、工商登记、林业等领域的案件数量较为集中,占案件总数的86%

从被告层级统计,县级政府及其部门的案件占比61%,市级政府及其部门的案件占比23%,案件集中于市、县两级政府及其部门,占案件总数的84%

全省人民法院一审判决纠正行政行为的比例(包括判决撤销、变更、确认违法或无效、履行法定职责或给付义务、赔偿等),201416%201539%201629%,说明新行政诉讼法施行后,法院对行政机关的监督力度加大,推动了行政机关严格依法行政。

(二)行政应诉工作制度建设情况。新行政诉讼法施行后,省政府印发了《关于贯彻实施新修改的<中华人民共和国行政诉讼法>的通知》和《吉林省行政机关支持人民法院行政审判工作暂行规定》,省政府办公厅印发了《关于以省政府为被告的行政诉讼案件应诉工作有关事项的通知》,各地区也参照制定了“谁承办、谁应诉”的原则性规定。长春市印发了《长春市人民政府行政应诉工作暂行规定》、《关于进一步加强行政应诉工作的通知》,白山市、吉林市、延边州等地区结合自身实际情况制定了行政应诉工作制度。

(三)与人民法院建立工作沟通机制。2016年上半年,省政府法制办与省高院召开了行政执法监督与行政审判工作联席会议,建立了联席会议工作联络小组,确定了联席会议组织召开的运行机制,讨论通过了联席会议制度,并联合发文至全省法院、省政府相关部门和各级地方政府法制工作机构。白山、辽源、白城、通化等地区与相对应的人民法院建立了工作联系机制,其中白山市市县两级人民政府与两级法院建立了联席会议制度。通过联席会议制度,各级政府法制工作机构与相对应的人民法院建立了工作信息共享、研究解决法律适用标准和疑难复杂热点案件等机制。

 (四)将行政应诉工作纳入依法行政考核体系。2015年起,行政应诉工作在省政府工作部门绩效考核中的比重加大,重点考核出庭应诉和败诉案件情况。同时,对各市州政府的绩效考评中,依法行政部分由省政府法制办单独进行考核评价,其中行政应诉工作也是重要的考核指标。

(五)行政机关负责人出庭应诉情况。新修改的行政诉讼法第三条规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”,2016年全省行政机关负责人出庭应诉率为11%。各级行政机关负责人出庭应诉情况差异较大,白山市2014年就出台了《白山市行政首长出庭应诉工作暂行办法》,并将负责人出庭应诉纳入绩效考核,延边州中院主动推进负责人出庭应诉,白山市、延边州行政机关负责人出庭率达到80%以上;全省国税系统负责人出庭应诉率为84%,省工商局在吉林市开展了局长、分局长出庭应诉试点工作,其他地区和部门负责人出庭率较低。

(六)行政应诉工作能力建设。新行政诉讼法施行后,省政府法制办邀请国务院法制办参与行政诉讼法修改工作的领导、省高院行政审判庭领导和高校学者为全省行政应诉工作人员进行了集中培训,与省公务员局联合举办多期全省法制机构处(科)长法律素养培训班,目前的培训范围是全省各级政府法制机构和省政府各部门法制机构的工作人员。吉林市组织开展全市范围的法律大讲堂,邀请专家学者进行授课,延边州法制办、长春市等地区的市直部门和县区政府以及部分省直部门聘请律师作为法律顾问,参与行政应诉工作。

二、行政应诉工作主要问题及成因分析

(一)法律适用标准不统一。行政机关作出行政行为依据法律、法规、规章和规范性文件,而行政审判依据法律、法规,参照规章,规范性文件也属于行政审判的审查范围,行政机关与法院对法律、法规的不同理解适用也会导致一些败诉案件,不同法院、不同法官对同一法律规定的适用也会存在不同的观点,导致行政机关在实际工作中对法律适用标准存在一定的困惑。

行政复议法的相对滞后,导致行政复议与行政诉讼在受理范围、管辖等方面衔接不畅。如行政复议法规定批准机关为被申请人,但行政诉讼法以作出行政行为的机关为被告,导致复议后共同被告时的主体产生错位。行政复议法没有规定最长复议期限,导致一些已经超过起诉期限的当事人试图通过行政复议程序绕过行政诉讼法的规定主张权利,由于客观情况,复议机关无法取得有效证据认定其超过复议期限,不受理的法律风险较大,受理又会导致法律适用的不统一。

(二)行政应诉工作机构不健全,人员素质不高。全省各级政府独立的政府法制机构不到三分之一,而且人员较少,法律专业的比例较低。2016年全省行政诉讼案件数量是2014年的2.4倍,但从事行政应诉的工作人员数量基本没有变化,案多人少的矛盾突出。县区政府法制机构人员不稳定,部分法制工作岗位人员还要从事其他综合工作,绝大多数法制工作机构没有专职的行政应诉人员和专项业务经费。各级法制工作机构不仅要承担复议、应诉工作,还要承担规范性文件审查、行政执法监督等其他工作。

部分行政机关聘请法律顾问后,将全部应诉工作都交由律师完成,过度依赖法律顾问。涉及到行政执法程序和专业性较强的案件,具体承办的行政机关工作人员直接应诉更适合,但实际工作中存在工作人员“出庭不出声”的情况,不利于提高依法行政水平。

部分行政执法人员证据意识不强,不善于固定证据,出庭应诉时缺少物证、视听资料、送达证明等原始证据,无法形成有效证据链条,导致证据无证明力或举证不能,出现败诉案件。

(三)负责人出庭应诉率低。行政诉讼法规定行政机关负责人出庭应诉的立法宗旨是通过行政审判提高行政机关负责人的法治意识,但由于行政诉讼法及司法解释对负责人出庭应诉情形未作具体规定,部分行政机关负责人法治意识不高,认为出庭应诉作被告影响形象,出庭主动性不强,导致负责人出庭率不高。

(四)复议机关应诉压力大。三年来全省行政复议案件总体数量波动不大,但维持率持续下降,维持的比例201471%201551%201642%。同时,以撤销、变更、确认违法、责令履行等方式结案的比例逐年上升,分别为201415%201522%201637%。行政复议“维持会”的状况得以改变,行政复议纠错力度不断加大。

新修改的《行政诉讼法》施行以后,行政复议决定均纳入行政诉讼的受案范围,复议机关单独应诉、共同应诉的数量大幅增加。吉林市、延边州等地区的复议决定90%以上进入诉讼程序,辽源市复议机关作为共同被告案件24件占比27%,白城市13件占53%,长春市202件占14%,白山市29件占10%;省政府各部门中,省住建厅以复议机关身份作为共同被告的案件35件占比62%,全省国税系统6件占比26%,省人社厅共同被告案件10件占比7%

长春、白山两市为行政复议集中试点地区,尤其长春市行政复议案件总体数量远超全省平均水平,虽然复议后诉讼的比例不高但案件数量仍然较大,长春市三年来复议后共同被告案件202件。全省各级政府行政复议机构应诉压力较大,复议工作人员要承担立案、审理、听证、送达、订卷的全部工作,还要作好后续的一审、二审甚至再审的应诉工作。共同被告制度施行以后,复议机关工作人员需要到原行政行为所在地的法院应诉,占用行政资源较大。

(五)滥用诉权行为的认定和处置没有明确规定。滥用诉权主要体现在土地、房屋征收等矛盾较为集中的领域,表现形式为一案多诉或针对投诉举报处理结果提起诉讼,一案多诉无助于化解矛盾,甚至部分当事人的目的也不在于胜诉,而是借此向行政机关施加压力,期望实现自身不合理诉求,对有限的司法资源也造成了极大的浪费。政府信息公开和投诉举报类案件呈明显上升趋势,省住建厅的56起应诉案件中,除作为复议机关共同应诉的35件以外,其余21件均为政府信息公开和投诉举报引发的应诉案件。省工商局承办的全部应诉案件均涉及第三人,原告试图通过行政诉讼达到影响民事诉讼结果的目的。

三、加强我省行政应诉工作的几点建议

按照国务院法制办对行政应诉工作的意见,参照外省的行政应诉工作经验,结合我省实际情况,对行政应诉工作提出以下建议:

(一)进一步健全行政应诉工作制度,加强行政应诉工作规范化建设。目前,我省的行政应诉工作制度仅为规范性文件,应尽快出台省政府规章,明确全省行政应诉工作的基本原则、承办机构和人员、办理流程、负责人出庭应诉、监督考核、经费装备保障等内容。建立优化行政机关内部应诉工作机制,完善法制工作部门和具体经办部门通力配合的应诉工作模式。

(二)充分发挥行政复议作用,减少复议后应诉案件数量。畅通行政复议渠道,健全行政复议审理机制,提高行政复议质量。发挥行政复议对行政行为的内部监督作用,有针对性的制发行政复议意见书和建议书,指导监督行政机关健全行政执法程序、提高执法质量。

(三)严格规范行政执法,从源头上减少行政纠纷。重点明确职权分工、执法程序、自由裁量等内容,全面落实行政执法责任制,建立行政执法人员以案释法制度,及时解疑释惑,减少和避免行政争议发生。

(四)加强行政应诉能力建设,提高应诉水平。加强对行政应诉、行政执法工作人员的培训,组织法制工作机构和人员开展横向、纵向交流,选拔政治素质高、专业能力强、具有法律职业资格的人员从事行政应诉工作,建立法制工作队伍保障机制,避免专业人才流失。

(五)提升行政机关负责人法治意识,切实依法办事。推进行政机关负责人出庭应诉,通过司法监督提高负责人对行政应诉工作的重视程度,进而完善行政执法程序,提升依法行政水平,推动法治政府建设。

(六)规范强化行政应诉工作监督考核,促进依法行政。探索建立败诉案件监督机制,将行政审判监督行政行为、提升依法行政能力的作用落到实处。

(七)加强行政与司法的良性互动,着力解决实际问题。 建立信息共享、多元化解纠纷等机制,通过联席会议制度统一法律适用标准和执法尺度,切实保障行政相对人的合法权益,实现法治吉林的共同目标.

 

 

报:国务院法制办。省长、副省长、秘书长、副秘书长、省政府办公厅副主任。

发:省(中)直各有关部门和单位法规处。各市(州)政府法制办,长白山管理委员会办公室,各县(市、区)政府法制办。

吉林省人民政府法制办公室法制宣传处         (共印180份)  

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