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政府法制简报


政府法制简报2016年第2期

发布时间: 2016-10-12 14:10:47   作者:本站编辑   来源: 本站原创

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政府法制简报

2016年第2

 

吉林省人民政府法制办公室                                  2016311

 

编者按:2015315日,第十二届全国人大三次会议通过的《中华人民共和国立法法》,对设区的市、自治州的人民政府赋予了城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的立法权。为充分利用立法资源,正确行使立法权,提升行政管理水平,加快推进法治政府建设,吉林省政府立法咨询委员、吉林省委党校教授魏芙蓉同志,对设区的市、自治州的人民政府如何更好地行使立法权,在立法质量、立法程序、立法能力建设三个方面,提出了若干对策与建议。

本期予以刊载,供设区的市、自治州的人民政府在立法中参考和借鉴。


设区的市和自治州的人民政府正确
行使立法权的若干对策建议

吉林省政府立法咨询委员  吉林省委党校教授  魏芙蓉

 

十二届全国人大三次会议通过的《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)规定,设区的市、自治州的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,就城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定政府规章。作为新被赋予立法权的市、自治州政府如何落实《立法法》规定,充分利用立法资源,正确行使立法权,提升行政管理水平,促进经济社会持续健康发展是当前面临的一个重要课题。为此,提出如下对策建议

一、应当把立法质量放在首位

目前,中国特色社会主义法律体系已经形成,提高立法质量成为新时期立法工作的关键。然而,多数设区的市、自治州的人民政府在机构设置、人员配备、制度建设、经验积累以及领导者的立法理念等方面还不能完全适应行使立法权的需要。因此,着重强调立法质量对于新被赋予立法权的设区的市和自治州的人民政府的立法活动更具有现实针对性。

(一)高度体现党的领导。政府应把坚持党的领导贯穿于立法工作的始终。党委提出的立法事项,政府应当认真组织落实;政府在立法中遇到的重大问题,应当通过一定的程序向党委请示。在政府立法过程中,要善于把党的张变成人民意志,使之成为本行政区域内全体社会成员共同遵循的行为规范和活动准则。

(二)始终坚持法制统一。在政府立法过程中,应当始终坚持维护宪法作为国家根本大法的权威地位,严格依照法定权限、遵循法定程序开展立法工作,确保制定的政府规章权限不越位、内容不抵触、程序不违规,保持社会主义法制的统一。

(三)充分反映人民意愿。要牢固树立以民为本、立法为民的理念。政府的每一项立法都要符合宪法精神、反映人民意志、具有坚实的民意基础。要坚决防止通过政府立法,使长官意志法律化、地方保护法律化、部门利益法律化。在立法过程中既要考虑行政管理的需要,又要考虑人民群众的意愿和由此产生的负担。按照《立法法》规定,如果没有法律、行政法规、地方性法规的依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。在实践中,需要特别注意防止在房屋和土地征收、城乡规划管理或交通管理等事项中违法设定行政处罚和行政收费;防止没有上位法依据,要求公民、法人和其他组织参加由其承担费用的培训班和社会组织,或强制购置、更换需支付费用的设施设备,定购报刊、书籍、杂志、音像制品,收取各种抵押金、保证金、风险金等事项。

(四)注重突出地方特色。首先,要精选立法项目。对于城市普遍存在的立法需求,如城市停车、道路交通、垃圾处理、城市规划、水和空气污染治理、宠物饲养、小区物业等管理方面的事项,应优先选择需求紧迫、解决方案又比较成熟的;对于各个城市单独存在的立法需求,比如旅游资源,当地民俗,历史文化资源的保护和开发利用等也应适时纳入立法计划。其次,要科学确定立法体例。对于创设性的立法可以出台《某某事项办法》,作出较为系统的规定;对于有上位法依据的补充性或实施性立法,一般应采用《某某事项的若干规定》的形式,只就需要补充和细化的内容进行规定,以防止为了体例的完整而照抄上位法的现象

(五)力求形式科学规范。全国人大常委会法制委员会下发了《立法技术规范(试行)》,对立法在名称、谋篇布局、章节条款设计、语言表述、文字运用等形式方面提出了具体要求。立法中要认真执行,使之在形式上符合立法规范的要求。

二、应当建立完善立法程序

立法程序是否科学、规范,是否符合时代要求,直接关系到立法的质量和效率。在建立和完善立法程序过程中必须体现科学立法、民主立法和依法立法的要求。

(一)充分发扬民主,吸纳公众意见。一是要赋予公众立法项目建议权。在制定立法计划时要把人民群众普遍关心的立法事项列入计划,而不能只是单方面地听取执法部门的意见。二是要创新规章草案起草模式,融入更多社会因素规章草案可以委托高等院校、科研院所及中介机构的专家或实务工作者起草;可以把相关立法事项作为科研课题进行专题研究;可以由立法机关或审核机关派人提前介入执法部门起草工作等等。三是要增加政府立法的透明度。应当按照公布规章草案是普遍要求,不公布是例外的原则,将规章草案在当地主要媒体上公布,探索吸收公民旁听政府全体会议或常务会议对规章草案的审议,以增加政府立法的透明度。四是要通过多种途径听取公众意见。可以对诸如走访座谈、个别征求意见、受理书信或网络建议、电话咨询等方式建立制度规范,对涉及与人民群众切身利益密切相关的重大事项应当举行公开听证。五是要注意发挥社会团体在政府立法中的作用。六是要对公众较为集中的意见及时公开,并对采纳情况给予反馈,以保护公众参与立法活动的积极性,防止行政机关随意处置公众意见的现象发生。

()建立咨询制度,发挥专家作用。一是应当建立立法咨询论证组织机构。通过报名、推荐和审核等程序聘请在当地或本行政区域外符合条件的专家、学者或有实践经验的专业人员为立法咨询论证机构成员,为本级政府提供立法咨询服务。二是应当为专家咨询论证自由发表意见提供保障。可以通过邀请其参加会议、参与调研,为其提供相关文件和背景资料等途径,尽可能地保障专家在知情的前提下参与论证。同时,要尊重并鼓励对立法草案持不同意见的专家在论证会上充分发表个人意见。三是建立专家咨询论证的责任机制。应当按照权利与责任一致的原则,对专家的论证工作实施约束。参与论证的专家应当提交由本人签字的书面论证意见,并对其负责。四是增加专家咨询论证过程的透明度。专家咨询论证过程的公开是保障专家摆脱外在控制和利益驱使、获得“中立性”角色的核心机制。因此,应当将专家咨询论证意见和立法机关的采纳情况通过适当的方式向社会公开,接受社会监督和公众评论。

()完善内部程序,集体讨论后决定。根据《立法法》的规定,出台地方政府规章应当经政府常务会议或全体会议决定,由市长或自治州州长签署命令予以公布。政府办公部门应当在会前把相关材料发给会议参加者,以便于会议参加者综合分析和考虑各方面的情况后提出自己的意见。应要求审核部门对于在前期论证过程中反映出的不同意见向会议说明;持不同意见的行政机关也可以直接在会议上作出说明,以防止作立法说明的机关对收集的信息进行不当的取舍处理。最后,由行政首长根据集体讨论的情况作出决定。如果行政首长作出的决定与多数人的意见不一致,应当在会议上说明理由。这样既可以发挥集体意见对行政首长决断的影响力,又不改变行政首长负责制的实质。

()加强立法监督,实行“立改废”结合。一是通过备案审查、受理群众投诉等途径,对违法、不当的政府规章及时作出处理。二是建立立法后评估制度,把评估结果作为政府规章修改、废止或改善行政执法的参考依据。三是建立政府规章定期清理制度。在制定和完善立法程序的过程中,对规章清理的原则、主体、期限、标准及结果如何处理等作出相应的规定。

三、应当加强立法能力建设

设区的市、自治州的人民政府行使立法权是一项开创性工作,加强立法能力建设,是立法权正确行使,保证立法质量的必备条件。

(一)加强立法工作机构建设。设区的市、自治州的人民政府法制部门中负责文件审核的科室,不仅要担负本级政府的立法调研、起草、审核和论证任务,而且还要承担政府向本级人大及其常委会提交立法议案的前期工作。据调查,多数设区的市、自治州的人民政府法制部门负责该项工作的机构力量薄弱,一般只有两个人,具有大学本科以上法学专业学历的人员不多。从现有的状况看,无法适应政府行使立法权的需要。因此,应当加强政府立法机构建设,凡是有立法权的政府,应当在法制机构内部设立法制科,人员编制应不少于四人,以保证地方政府立法权的正常行使。

(二)建立高素质的工作队伍。一是要不拘一格选人才。要通过公务员招录考试、现有公务员岗位调剂等途径充实立法工作队伍。选拔人才不仅可以从法学院校毕业生中招录,还可以在现有的法学教师、从业律师等群体中招录。二是要加强业务培训。省政府法制部门要加强对下级政府立法工作的指导和培训。通过举办培训班,或把现有立法工作人员送到党校、行政学院以及法学院校进行学习等途径提高其业务能力。还可以把从事立法的工作人员选送到省或国务院法制部门进行实践锻炼。三是要拓宽集聚人才的视野。设区的市、自治州政府可以同法学院校或相关科研院所建立合作关系,由他们为政府立法提供技术支持和智力支撑,也可以采取聘任制的方式聘请有立法工作经验的退休公务员或专家、学者作为立法咨询顾问,通过现场或网络提供咨询服务。

(三)保障并科学管理立法经费。首先,根据经过批准的年度立法计划,应将立法所需的经费由财政部门单独列入年度预算,分期拨付给政府负责立法的行政主管部门,由其负责管理使用。规章草案委托其他机构起草、在媒体上征求意见、区域内外调研、召开听证会、组织专家论证等所需经费都由立法主管部门负责支付。立法建议部门只是立法项目的重要参与者,而不应成为“导演者”或“出资人”。其次,在立法活动中,不应接受任何公民或社会组织包括立法建议机关提供的经费上的资助,以保证立法活动的公正性。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

发:各市(州)政府法制办,长白山管理委员会办公室,各县(市、区)政府法制办。

吉林省人民政府法制办公室法制宣传处            (共印100份)

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