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关于新时期政府法律顾问在法治政府建设中有关问题的调研

发布时间: 2018-09-04 10:00:05   作者:刘猛   来源: 本站原创

引言

当“推行依法行政、实现依法治国”成为现代政府行为一个显著特征的时候,我国政府法律顾问制度的建设和完善也日渐为全社会所关注。在党中央和各级人民政府的高度重视下,政府法律顾问制度已经在近几年取得了长足的进步。我国建立政府法律顾问制度有什么意义;政府法律顾问的职责范围如何;现阶段政府法律顾问制度的发展及存在的问题;探讨和正确认识这些问题,对发展中的我国政府法律顾问制度的建设,具有深远的现实意义。

为深入贯彻落实党的十九大关于全面依法治国的总要求,结合此次全省提高政府法制工作人员的法制思维和依法行政能力的培训学习,应要求对吉林市政府法律顾问制度的发展现状作了充分的调研,并从政府法律顾问制度的现实意义的角度出发,根据我市政府法律顾问制度的现状,针对其在法治政府建设中出现的问题,进行多角度全方位的分析

一、政府法律顾问制度在法治政府建设中的意义

    按照《国务院关于加强法治政府建设的意见》和党的十八届三中全会、四中全会《中共中央关于全面推进依法治国家若干重大问题的决定》的要求,经市政府批准,从2015年开始通过政府购买服务的方式,我办公开招聘选定律师及律师事务所开展相关工作,建立以市政府法制办牵头,专业律师参加的政府事务合法性审查工作制度,由专业律师机构人员牵头有关政府涉法事务,提供专业法律服务。律师和其他法律专家都具有深厚的法律理论基础和丰富的法律实务经验,其参与政府依法行政,会起到重要作用,具有重大意义。            

 1、有助于实现政府依法决策

 依法决策是现代法治社会对政府行为提出的基本要求,任何行政决策都必须在宪法和法律的框架内进行。而政府法律顾问制度则是实施依法行政的有效途径之一,政府法律顾问为政府机关依法决策、依法管理提供专业的法律意见和建议,对于依法行政机制的建立,使政府的行政决策进一步走向规范化和法治化,有着不可替代的作用。

2、有助于推进政府依法行政

政府法律顾问制度有利于改进政府行政决策模式、保证决策制度更好地实施。政府机关在实践中总结经验,制定决策制度,但这些制度的实施在一定程度上需要专家们的帮助和支持。法律顾问参与到决策过程中来,有利于形成一种辩论的氛围,使政策在出台前先进行“审判式”论证,保证了决策的科学性,进而推进政府的依法行政。

3、有利于提高政府行政效率

行政效率是指在保证政府活动目标方向正确,并给社会带来正面效益的前提下,行政活动的产出与投入之间的比率。从传统的政治文化来看,政府法律顾问制度增加了决策的环节,会影响行政效率。但实际上,适当地借助法律智囊的作用有助于提高行政效率。通过政府法律顾问制度,决策制定者可以获得更完整的信息,使行政决策更具有合法性、合理性和适用性,从而提高行政效率。

    二、吉林市政府法律顾问制度工作的基本现状

截止目前,14个县(市)区政府、开发区管委会中有9个已依托本级法制机构正式挂牌成立了政府法律顾问室,均配备了3-5名工作人员承担政府法律顾问的日常工作,共计外聘兼职政府法律顾问101名,法律顾问工作经费均保障充分。全市96个乡镇、街道已建立政府法律顾问制度,占全市乡镇、街道总数的85%,共计外聘兼职政府法律顾问70名;市、县政府中有235个政府直属部门已建立政府法律顾问制度,占全市政府部门总数的76 %,共计外聘兼职政府法律顾问194名。

吉林市政府法律顾问制度实施以来,市、县(市)区两级政府高度重视,连续两年将政府法律顾问工作开展情况纳入年度法治政府建设绩效考评,及时修订政府工作规则,将合法性审查作为重大决策的必经程序,切实做到审查关口前移,充分发挥法律顾问职能作用。

三、亟待解决的问题 

    虽然吉林地区政府法律顾问已基本实现了全面覆盖,但在实际工作中仍然存在很多不容忽视的问题。

    1、发挥作用不充分

    目前由法律顾问处理的事务主要在“点”上,包括部门规章出台的法律审核,相关的行政诉讼、群体性突发事件等法律救济;对于行政决策的源头上事前介入评估、事中跟踪与矫正等这种“线”上的作用,以及“面”上提升政府人员整体法治素养的作用发挥少。从根本上看,政府法律顾问的主要作用还在被动的事后补救,而不是主动的事前防范,对于政府决策和行政行为没有发挥出制约作用。受人员数量、时间、精力等因素的制约,政府法律顾问还未能全方位、多角度参与政府决策和日常涉法事务;同时缺乏激励机制,政府法律顾问的积极性未能充分调动起来。法律顾问尚更多地被作为行政的“工具”,而不是依法行政的理念要求。

     2、职责定位不明确

   虽然有些地方以政府发文方式予以要求,但是国家法律法规层面还没有对政府法律顾问制度明确、具体的规定,多数部门是自行聘请、自设职责,也有不少地方尚未建立。其问题表现为政府法律顾问制度在一些地方形同虚设,顾问长期被“冷落”;“顾与问”的随意性大,决策和行政过程中越过法律顾问的情况时有发生;定位含糊,存在法律顾问与政府法制部门的职责重叠。去年通过调查了解,县(市)区政府法律顾问在聘用条件和要求上,没有统一的标准,在法律顾问聘用费用和时限上也是五花八门,从实现行政工作法制化、规范化、科学化的目的出发,还需要进一步完善相关配套制度,健全政府法律顾问工作的长效机制。

   3、法律、政策、政府与法律顾问之间的关系不明确

  我国政府法律顾问制度还缺乏有效的、可操作的机制安排,法律、政策、政府与法律顾问之间的关系不明确。表现为:顾问工作没有刚性的规范,工作程序由领导意志决定,随领导意志的改变而改变;法律顾问多在遇到问题时方被询问,缺乏参与必要的行政过程的程序保障。另一方面,法律顾问的专业体系建设尚未被重视,专业不齐全、体系不完备,难以适应政府整体工作的法律需求;法律顾问的管理机制未理顺,政府法律顾问与政府机关内部人员易产生混淆,顾问的独立客观性难以保证,以致时常在做行政决策和行为的附议者而非评估者

    四、解决问题的建议

    1、如何全面落实法律顾问在政府法制建设中的作用

要全面落实法律顾问在政府法制建设中的作用,关键是全面推行落实政府法律顾问制度,只有全面推行落实政府法律顾问制度,才能发挥政府法律顾问的作用。建议从三方面入手:

1)实现政府法律顾问制度的内化

加强法律顾问制度理念意识,实现制度内化,是抓好全面推行落实法律顾问制度在政府法制建设中的作用基础。缺乏制度理念意识,不仅不能自觉遵守、执行、落实制度,而且会妨碍制度发挥其应有的作用,甚至起到反作用。我们应当清醒的认识到,积极推进制度意识、规则意识的培养与教育,政府部门更应当起到榜样引导示范的作用。因此,政府相关部门要大力开展“建立政府法律顾问制度”的宣传活动,进行广泛深入的宣传引导,使政府相关领导、干部领会制度精神,熟知制度内容,真正入脑入心,不断增强提高自身制度观念意识,法律风险意识,事前风险评估,事中风险控制,事后风险化解等危机处理意识。牢固树立严格按制度办事、重视法律顾问参谋作用,养成自觉主动执行落实制度的习惯,把执行落实制度转化为日常工作标准的自觉行动。通过既有外在的推动力,又有内在自觉的认知认同,内外联动的方式实现建立法律顾问制度的落实。

   2)加强政府法律顾问机构建设和人员配备

法律顾问管理机构是开展法律顾问工作的最基本保障,如果没有相应机构,开展工作就师出无名。县级以上政府可依托法制机构设立政府法律顾问机构,明确管理机构的职能,对日常工作进行综合调度、安排、部署,及时沟通、联系。同时,由于法律事务的复杂多样,在选聘素质较高、适应工作需要的法律顾问的基础上,在县以上政府及部门增设并配备与当前工作数量相适应的法制机构工作人员或助理人员,承担具体、繁重涉法事务的协调、处理和审查,对整体政府法律顾问工作进行全面把握,以确保顾问工作第一时间发挥最好的作用。增设负责乡镇政府及街道办事处法律顾问工作的专业人员,积极全面推进法律顾问制度。从实践中来看,很多行政矛盾纠纷都是起源于基层政府,尤其是农、林、土地纠纷,乡、村级建设工程的经济和行政纠纷,都需要基层政府跟上法治政府建设的步伐,在乡级政府和街道办事处设立专职的法制工作人员和推行法律顾问制度,吸收专业人员进入政府法律顾问队伍,从源头上解决矛盾,保证法律顾问在基层政府制定重大决策和行政中发挥积极作用。

   3)及时制定相关评价指标体系和保障机制

推行政府法律顾问制度需要制定相关评价指标体系和保障机制,制度再怎么完善、系统、全面,如果没有一个即科学又具有操作性的评价指标体系和保障机制,任何制度都有可能流于形式成为摆设。因此,制定和实施行之有效的评价指标体系和保障机制成为推行落实建立法律顾问制度的重要前提。

一方面,创建政府法律顾问制度工作绩效考评机制。政府法律顾问的服务对象是政府行政机关或部门,应以追求社会和谐和公共利益为目标,与社会专职的执业律师追求利益最大化有着不同之处。由于工作对象的特殊性,所以导致了政府法律顾问评价标准模糊,工作难以量化。因此,探索行之有效的考评机制极为重要,建立定量分析和定性分析相结合的评议制度,以确保顾问工作质量和效率。在具体工作中,明确评价标准,制定考核的流程,考评机制中包括考评主体、考评对象、考评原则、考评内容、考评程序、考评结果及考评结果的运用。同时,建立激励考评机制,以最大限度的发挥法律顾问的工作积极性,发挥考核的引领作用,对考核等次高的优先选聘,对工作评价等次较低的按程序予以解聘。根据考评情况,优胜劣汰,报告工作动态,加强日常管理。另一方面,实现法律顾问作用得到有效积极的发挥,同样也需要相应的保障机制,一项制度能否落实,与相应的保障机制包括物质保障、精神支持、程序配套等等能否及时跟上有着密切关系。在政府法律顾问保障机制方面,要积极把法律顾问活动工作经费纳入年度财政预算,通过政府购买服务的方式选聘律师、律所,购买法律服务,对表现突出的顾问团队和个人及时进行奖励和荣誉表彰,凸显法律工作的重要意义和作用.

2、如何进一步明确法律顾问的职责定位

   政府法律顾问在为各级政府提供法律顾问服务时,应当把握宏观,搞好服务定位,突出服务重点,注重质量和实效,为建设法治政府,维护社会稳定,创造和谐发展环境提供优质高效的法律顾问服务。政府法律顾问要做好以下工作:

(1)发挥法律智囊作用,提高政府依法决策水平

政府法律顾问的重要作用,主要是“事前预防、事中控制、事后补救”。所谓事前预防,即政府在起草、发布规范性文件或者实施行政行为与合同行为前,要求法律顾问提出专业的法律意见、协助审查、草拟具有法律意义的文书或者进行法律论证,避免决策上的法律缺陷与失误,尽量做到科学决策,依法决策,以防患于未然。

    2)代理政府进行各类诉讼,处理各种纠纷,依法维护合法权益

随着行政立法体系的完善,特别是行政诉讼法司法解释的出台,行政诉讼范围进一步扩大,行政诉讼案件逐年增加,行政机关成为行政诉讼被告的现象屡见不鲜,行政权的维护显得较为迫切;除作为管理者的身份出现外,行政机关亦时常作为民事主体参与社会经济生活,因此,产生纠纷而诉在所难免。在行政机关作为当事人的案件中,一方面要维护行政机关的合法权益,另一方面又要坚持依法维权,避免行政机关利用优势地位谋取权益,破坏司法公信力,就“法治政府”的内涵而言,二者同等重要不可偏颇。

    3)对政府重大项目进行法律框架设计、起草相关法律文书、进行可行性论证

政府担负着基础设施建设、向社会和民众提供“公共产品”的重大责任,这些政府项目投资大、周期长,涉及法律关系繁多而复杂,因而,妥善处理好政府项目的法律问题尤为重要。法律顾问可以作为项目的专项顾问,对政府重大投资项目的法律可行性进行论证,设计法律框架。在项目进行过程中,协调相关各方的法律关系,起草相关法律文书,参与谈判及决策过程,以保障项目的依法进行以及政府资金的安全。

目前,从我市三年来的政府顾问制度推行实际情况工作来看,全面实现了市、县、乡三级政府法律顾问全覆盖,从政府法律顾问的工作内容上看由传统的提供法律咨询、参与处理信访、行政诉讼案件向提供决策论证、合同谈判,风险评估、审核论证等全方位服务延伸。

     3、如何明确法律、政策、政府与法律顾问之间的关系

 政府法律顾问在提供法律服务时,遇到的不仅仅是法律适用问题。有很多是法律、政策及社会问题交织在一起,遇到很多的问题可能就是政策的适用问题。法律顾问首先要熟悉政策,并对政策合法性的适用可能带来的法律风险做出判断,及时给政府提供风险提示,避免造成更大的损失。

 政府工作的全部活动就是依法行使职权。政府根据政府法制建设工作的需要聘请法律顾问。按照法律规定的程序建立法律顾问为政府依法行政提供法律服务的关系,双方的权利义务均经协商后用契约条款固定,法律顾问则由政府聘请,按照合同享有权利和履行义务。并根据政府法律顾问上一年度的履职情况决定是否续签聘用协议。这种机制一方面能督促法律顾问尽职尽力、提升服务水平,另一方面也便于政府根据经济社会发展和日常法律事务需要对合同内容和政府法律顾问等进行及时调整,进一步提升政府依法行政水平。

    五、研究成果的运用

    通过对现阶段政府法律顾问制度的认识,结合吉林市政府法律顾问工作现状,对其在法治政府建设中的有关问题进行深入研究分析,得出了如何全面落实法律顾问在政府法制建设中的作用,如何进一步明确法律顾问的职责定位及法律、政策、政府与法律顾问之间的关系三方面的解决建议和意见,其成果将对如下三个方面起到至关重要的作用。

1、加快法治政府建设

经过上述建议的完善,政府法律顾问可以更好地为政府提供法律咨询、代理行政诉讼等,为政府重大行政决策、出台规范文件等进行更准确的法律方面的研究论证和风险评估,这有利于法治政府建设的加快进行。

    2 、维护人民合法权益,实现社会公平正义

完善政府法律顾问制度,可以使人民提高民主意识、法治意识、权利意识;可以使普通百姓通过法律顾问更容易地参与到政府的法制建设中去,有利于集中民智、凝聚民力、体现民意;可以使政府更加严格地依法行政,制定出更加便民的规范性文件和政策;可以维护人民的合法权益,实现社会的公平正义。

3、提高决策质量,有效降低决策风险和成本

法律是专业化程度很高的学问,政府官员的法律素养和能力虽然在不断提高,但与法治政府建设的要求仍有差距。在这种情况下,如果依法科学决策,就有必要借力专职法律工作队伍,最有效的途径就是以制度化方式建立以政府法制机构人员为主体,吸收专家和律师等参加的法律顾问队伍。积极推行政府法律顾问制度,有利于提升行政决策水平,提高决策质量,从而有效降低决策风险和成本。

 

政府法律顾问制度是法治政府建设的关键环节,各级政府也在不断的推行和实践中。本文通过对政府法律顾问主体定位,工作职责、工作模式、权利和义务,现实意义的分析,结合吉林市人民政府法律顾问制度的现状归纳出几点存在的问题,并针对这些问题提出了几点合理性和建设性的建议和解释,这对于政府接下来更好地落实法律顾问制度,更快地建设法治政府有着重大的积极作用。

一项创新的制度是否具有生命力,既取决于时代的大环境是否合适,取决于当局者对制度本身的重视程度,也取决于制度建设前期严谨科学的调研论证,以及制度出台后有效的贯彻落实。

政府法律顾问制度的建设是有意义、有价值的,在政府法律顾问制度研究上还有许多值得探索地方,我单位有义务遵从国家、政府对政府法律顾问机制作出的各项制度规范,严格履行政府法律顾问的职责,为法治国家、法治政府的建设付出绵薄之力。

作者:刘猛     工作单位:吉林市法制办法律事务处   

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