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规范性文件监督制度存在的问题与分析

发布时间: 2016-06-29 14:29:08   作者:本站编辑   来源: 本站原创

规范性文件监督制度存在的问题与分析

(吉林市人民政府法制办公室  张杰)

 

规范性文件作为行政机关依法实施行政管理的依据,在实施法律、法规和规章,以及政治、经济、文化和社会建设中发挥着重要作用。然而,因规范性文件法律监督体系不完善及相应理论研究的不足,导致的规范性文件违法、不当问题也时有发生,加强规范性文件监督制度的研究已成为法治的必然抉择。1982年宪法颁布为起点,我国规范性文件监督制度先后经历了创制、完善和发展三个阶段,初步形成了以宪法为统率,以相关法律和行政法规为主干,以地方性法规、规章和有关文件为重要组成的监督体系。这一体系的形成和发展与改革开放相伴而生、相伴而行、相互促进,是中国特色社会主义创新实践的法制体现,是中国经济社会蓬勃发展的法制保障,对实施依法治国,建设社会主义法治国家发挥着重要作用,也正在引起社会各界的关注。与其他法律制度相比,规范性文件监督的研究工作起步较晚,还未形成科学、完整的理论体系;基于此点考虑,本文着重对现行规范性文件监督制度存在的问题进行分析与思考。

一、规范性文件的概念

当前,各地对规范性文件概念的理解争议较大,很不统一,为便于研究,行政法学通常把规范性文件按照广义规范性文件和狭义规范性文件进行分类阐述。广义的规范性文件是指法律范畴(即宪法、法律、行政法规、地方性法规自治条例单行条例、国务院部门规章和地方政府规章)内的立法性文件及除此以外由国家机关、其他团体和组织制定的具有普遍约束力的非立法性文件的总和。狭义的规范性文件是指法律范畴以外的,由国家机关、其他团体和组织制定的具有普遍约束力的非立法性文件。

在国家立法中,规范性文件的概念没有具体规定;各地的立法对规范性文件概念的界定也不相同。统常所称的规范性文件是指狭义上的规范性文件,比较一致的看法是:规范性文件是指由国家机关依据法定职权或者法律、法规、规章的授权制定的,对公民、法人和其他组织具有普遍约束力,在一定时期和范围内能够反复适用的文件。按照制定主体的不同,规范性文件可以分为立法机关的规范性文件、行政机关的规范性文件和司法机关的规范性文件。本文研究对象为行政机关的规范性文件。

二、现行规范性文件监督制度存在的问题与分析

规范性文件监督制度的理论基础来源于违宪审查,是由美国最高法院首席大法官马歇尔于1801年审理“马伯里诉麦迪逊案”时创立的。与违宪审查不同,我国的规范性文件监督制度除包括违宪审查外,还包括合法性、适当性审查等内容,是伴随着1982年宪法的颁布施行逐步确立起来的宪法、有关法律、行政法规和文件是规范性文件监督制度的主要渊源。为了便于分析研究,我们将规范性文件监督制度进行了梳理,并将相关内容作以下统计:

 

 


规范性文件监督制度统计表

监督制度

监督机关

被监督机关

监督客体

监督内容

处理方式

《宪法》第6789104108

全国人大常委会

国务院

决定、命令

同宪法、法律相抵触

撤销

国务院

国务院各部委

命令、指示

不适当

改变或撤销

国务院、上级人民政府

地方人民政府

决定、命令

不适当

改变或撤销

本级人大及其常委会

地方人民政府

决定、命令

不适当

撤销

本级人民政府

所属部门

决定

不适当

改变或撤销

《组织法》第8959

国务院、上级人民政府

地方人民政府

决定、命令

不适当

改变或撤销

本级人大及其常委会

地方人民政府

决定、命令

不适当

撤销

本级人民政府

所属部门

命令、指示

不适当

改变或撤销

《监督法》第30

本级人大常委会

地方人民政府

决定、命令

违法、不适当

撤销

《行政诉讼法》第53条、64

人民法院

国务院部门和地方人民政府及其部门

规范性文件

不合法

审查

《复议法》第72627

复议机关

国务院部门、县级以上人民政府及其部门、乡镇人民政府

规定

不合法

审查

《规章制定程序条例》第236

 

县级以上人民政府

决定、命令

违反规定

无效

《法规规章备案条例》第21

省、自治区、直辖市人民政府

下级行政机关

决定、命令

 

备案审查