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基层依法行政的扎实推进是法治建设的基础

发布时间: 2016-03-14 15:31:52   拟稿人:市司法局 宋元鑫   来源: 辽源市人民政府法制办

 区、县(市)人民政府是我国政权体系中的基层单位,是依法管理、依法行政的最前沿阵地,同人民群众的接触最经常,联系最直接,因此,在强调“依法治国,建设社会主义法治国家”的今天,切实抓好基层依法行政工作具有强烈的现实意义和迫切的社会需要,也是建设“法治辽源”的关键环节。本文拟就当前基层依法行政的现状进行分析并提出相应的对策措施。

一、全面推进依法行政的重要意义

1、依法行政是建设“法治辽源”的重要组成部分。党的十六大把政治文明作为小康社会的重要目标,十八届四中全会提出了“全面推进依法治国”方略。市委作出建设“法治辽源”的决定,就是具体落实依法治国方略的具体举措,明确了各级政府与行政机关都要依法行政,通过依法行政确保建设“法治辽源”目标的实现。依法行政要求一切行政机关及其工作人员都必须严格按照法律的规定,在法定职权范围内,充分行使管理国家和社会事务的行政职能,做到既不失职,又不越权,更不能非法侵犯公民的合法权益。众所周知,行政权的行使最密切地关系着社会公共利益和公民个人利益,行政机关及其工作人员行使国家公共权力,按照法律、法规赋予的职权,对管理相对人采取直接影响其权利义务的行为,或者对管理相对人的权利义务的行使和履行情况直接进行监督检查并作出处理结果的行为,最容易侵犯公民、法人或其他组织的合法权益。如果行政机关都依法行使职权,依法进行管理,那么,建设“法治政府”就有了基本保证;如果违法行政,建设“法治政府”就会落空。因此,依法行政是现代法治国家里政府行使行政权力所普遍遵循的基本准则,也是实现依法治国、建设“法治辽源”的根本保证。

2、依法行政是构建“和谐辽源”的关键。政府行政权力涉及经济、政治、文化和其他社会生活的各个领域,行政管理活动能否以公平正义为价值尺度,调整社会关系,平衡社会利益,整合社会资源,维护社会秩序,直接关系到构建和谐社会的成败。党的十六大报告指出:“加强对执法活动的监督,推进依法行政”。依法治国的重点是依法治权,治权的重点又在于治行政权力,确保依法行政。依法制约行政权力,依法保护公民的合法权益,既是现代法治的宗旨,也是依法治国的价值取向,更是建设和谐社会的重要保障。行政权是国家权力中最为活跃的权力,它的活跃程度与国家事务的千头万绪成正比,社会复杂性为行政权创造了自由裁量的广阔空间,行政权最容易膨胀,它最需要自由又最容易无度,最需要控制又最难以控制。政府或者通过行政机关对整个社会秩序规范的、文明的依法管理,不仅使法律法规在全社会得到全面落实和普遍遵守,有助于树起法律的权威,同时也在全社会起到很好的尊重法律、执行法律和遵守法律的示范作用,有助于公民法律意识的普遍提高。只有首先实现行政法制化,各级政府和行政机关严格依照表现为法律形式的人民的意志来治理国家,才能促进法律在国家和社会生活的各个方面得到普遍的切实遵守,才能为构建“和谐辽源”营造良好地法治氛围。

3、依法行政是建设“幸福辽源”的基本保证。市委、市政府提出的建设 “幸福辽源”,是覆盖城乡、全民共享的“幸福辽源”。与城市相比,我市农村经济社会发展相对滞后,困难群众、弱势群体、低收入阶层相对集中,与城市居民相比,我市农村居民生活品质相对低下。建设“幸福辽源”重点在农村,难点也在农村。要提高农村居民的经济生活品质、文化生活品质、政治生活品质、社会生活品质、环境生活品质,重要的是如何维护好农民的合法权益。基层政府及其行政机关处在行政管理的最前沿,与广大人民群众打交道最直接、最经常,其是否依法行政直接关系到人民群众合法权益的保障和社会法治环境的形成,关系到市场秩序管理、经济宏观调控、社会保障体系建设等政府职能的转变,关系到党和政府在人民心目中的形象和威信。因此,基层政府及其行政机关应该不断增强法治意识,以科学发展观为统领,以维护最广大人民群众利益为落脚点,以法治建设为手段,着力解决有法不依、执法不严、违法不究等问题,积极打造法治政府。同时,在行政决策过程中注重在法律规定的范围内进行,注重决策的合法性、科学性;在行政管理的实施过程中,不仅依靠政策,而且注重依靠法制,依法办事;广开行政救济渠道,一些违法和不当行政行为所造成的不良结果得到及时补救。通过政府及其行政机关全面推进依法行政,行政权力得到良好的规范和制约,行政管理公开、公平、高效、诚信,行政机关及其工作人员想依法办事、会依法办事、能依法办事,切实维护好广大农民的合法权益建设“幸福辽源”的实现就有了坚实的基础。

二、基层推进依法行政工作的现状分析

(一)推进依法行政工作的积极成果

十一届三中全会以来20多年的依法行政实践,历经了以依法“治事”为中心的起步阶段,以事后的行政权力监督与公民权利救济为重心的发展阶段,强调全方位规范、制约行政权运行过程的全面推进阶段,基层政府及其行政机关依法行政取得了较好发展势头。

1、依法行政越来越受到政府的高度重视。党的十六大明确提出,要“加强对执法活动的监督,推进依法行政”。党的十六届四中全会提出了民主执政、依法执政、科学执政的要求,政府依法办事、依法行政成为社会主义政治文明建设的重要内容,已成为基层政府及其行政机关工作的基本准则和要求。

2、随着《全面推进依法行政实施纲要》的颁布,依法行政得到快速推进。国务院1999年发布了《关于全面推进依法行政的决定》,号召各级政府全面推进依法行政。2004年国务院在全面总结改革开放以来依法行政经验的基础上,颁布了《全面推进依法行政实施纲要》,系统规划了我国未来10年推进依法行政的实施蓝图,也为推进基层政府及其行政机关依法行政指明了方向。随着纲要的实施,依法行政更加规范,更具新的特点。

3、行政法制建设不断推进。我国已经颁布实施了诸如《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》、《行政许可法》等一批重要的行政法律,为依法行政提供了法制保障。区、基层政府及其行政机关行政法制工作不断完善。政府法制机构从无到有,并逐步充实人员,行政法制工作渐入正轨,在进行政府规范性文件审查、开展行政复议、进行执法质量评估、加强执法监督和管理方面发挥了重要作用。

4、依法行政实践成效明显。行政决策的民主性和科学性有所提高,并逐步强调决策程序、决策责任。行政执法积极探索新思路,开展相对集中行政处罚权工作,集中办理和规范行政许可(审批),执法绩效得到明显改善。行政复议的监督救济作用得到发挥,行政首长出庭应诉不再鲜见。依法行政对经济社会协调发展的推动作用越来越大,并逐渐得到人民群众的广泛认同。

(二)依法行政存在问题及原因分析

1、官本位观念是造成依法行政难的主观原因。中国几千年的封建社会高度官僚集权制度,使人们形成了牢固的权力本位观念,权力崇拜意识、权大于法的思想还在影响我们。新中国成立后几十年的计划经济强调的是集中集权,使有些领导干部过分夸大了手中的权力,“官大一级压死人”,谁职位高、谁说了算已习以为常,民主的氛围、法治的氛围比较薄弱。新中国成立后的五十多年里,法制逐步建立和完善。1997年党的十五大,果断地作出了依法治国战略决策。1999年九届全国人大二次会议,又将依法治国,建设社会主义法制国家,载入了我国的宪法,变成了国家和人民的意志。党的十六大又明确了“加强对执法活动的监督,推进依法行政”,由此我国开始走上了依法治国的法治轨道。但是走上法制轨道并不等于依法治国的方略就得到了落实,但权力唯上、官本位观念作为一种传统的专制力量仍在钳制人们的思想、限制人们的行动的现象不可能得到完全根除。特别是少数基层领导,官本位意识还比较浓厚,依法行政意识淡薄。一些地方盲目行政,导致违法行政、土法行政现象屡见不鲜。可以说,目前还是一个“人治”与法治二者兼有、二者并用的环境。法治取代“人治”还有一个长期的过程。因而导致依法行政举步维艰,阻力较大。

2、体制缺陷是造成依法行政难的客观原因。一是党委与政府职责分工不明。党委及其部门参与行政管理和执法、出台涉及人民群众权利义务的文件,一旦出了问题,而党委内部没有处理这一类问题的法律程序,群众要找政府去解决,政府及其部门没有复议党委及其部门行为的职能,司法部门也没有讼诉党委及其部门的法律规定。其结果是问题难以解决,影响党和政府的威信。如音像市场管理,各级出台文件要求由宣传部门牵头,组织文化、广电部门负责具休管理,使政府部门的职责变成了党委部门的职责,给依法行政带来了新的职责不清。二是部门之间职能交叉现象普遍。如对农药市场的管理,《农药管理条例》规定由农业行政部门管理,而很多农药又属化学危险物品,商贸业行政部门依照《化学危险物品管理办法》也要进行管理。于是,两个部门各按各的要求行使管理权,经常出现你发证我处罚、我发证你处罚的现象。产生这些问题的根源就是管理体制不颇,职能分工不明。四是垂直管理部门行政执法难于协调与监督。作为基层一级政府理应成为其管辖范围内依法行政工作的第一责任主体,应对其辖区的行政执法状况承担主要责任。现实中垂直管理部门之间、垂直管理部门与地方之间的行政执法争议,垂直管理部门依法行政工作中存在的问题,基层政府就难于协调和监督,这无疑给基层政府推动依法行政工作增加难度和压力。

3、法治意识薄弱是导致依法行政难的的内在因素。法治意识是指行政机关及其工作人员在做出行政行为时要按照法律的规定、程序和方法,树立依法管理国家、管理经济、管理社会事务的观念。行政机关及其工作人员法治意识的高低对依法行政能否得到实施起着关键作用。树立法治意识实质上就是要求行政机关及其工作人员具有“法律至上”的观念,即以法律作为行为活动的最高标准,真正做到依法行政。然而,不少基层领导对法治的作用感悟不大,对依法行政的要求怀着矛盾心态,对上觉得少了民主少了法治,对下觉得多讲民主、多讲依法是自找麻烦,烦琐哲学,甚至觉得用法治解决问题不如用人治解决问题管用、有效,因而容易发生法律意识和法治观念的动摇,抱怨群众不懂法、不守法。说到底基层的唯权唯上独尊和民主氛围不浓是阻碍依法行政的关键因素。

4、监督机制滞后是导致依法行政难的外部因素。历史经验表明,权力不受制约和监督,必然导致滥用和腐败。在基本有法可依的情况下,对行政机关及其工作人员的行政行为能否实现全方位的有效监督,就成为能否实现依法行政的关键。我国目前已建立了一套比较完善的监督体系,主要包括政党监督、权力机关监督、国家专门行政机关监督、司法监督、群众监督、新闻舆论监督等,这些监督从不同的渠道保证了行政机关对行政法律规范的正确实施,对于促进基层依法行政发挥了重要作用。但是监督力度仍然不够,有法不依、执法不严、违法不究的现象还相当严重,群众对此意见很大。同时,总体监督机制在实际运作中也存在明显的缺点和不足。例如,监督主体虽然众多,但因分工不明、权限不清,容易导致监督“空档”,在一定程度上造成了对行政监督的乏力。特别是行政机关内部的层级监督,因为没有相关的法律法规对层级监督的主体、程序、方式、责任追究范围、责任追究程序、责任追究形式作出规定,单靠行政复议的事后监督却消除不了因违法行政而带来的“昂贵”成本。因此,基层一切行政管理工作很大程度上取决于基层领导和执法人员个人的素质和自我法律意识,使依法行政工作难以得到有效监督。

三、 促进和完善基层依法行政的对策措施

1、行政机关及其工作人员特别是领导干部必须学会法律思维。思想解放是社会变革的前提,观念创新是一切创新的先导。在依法治国的时代,我们每一个行政机关及其工作人员特别是领导干部,必须具有敬法精神、奉法观念和法律思维,必须按照法律的逻辑去观察、分析、解决一切复杂的社会问题。一是要树立正确的法制观念,确立宪法至上的理念,要明确任何组织和个人必须严格依法办事,而不允许有超越宪法和法律的特权。二是树立权力制约观念,只有使权力得到制约,才能推行依法行政。三是树立“权利保护”的观念,要尊重人权、保护人权。四是要树立责任观念,牢固树立有权必有责,用权受监督,违法受追究,侵权须赔偿的责任理念。要做到这几点,必须实现四个转变。第一,要从“人治”的桎锢中解脱出来,转变到“法治”的轨道上来。“法治”是进步的思想,是时代精神,是政治文明的表现。党和国家作出了“依法治国”的历史性、划时代性的决策,我们就要在党和国家的基本理论、基本路线、基本方略的指导下坚决走建设“法治杭州”之路。第二、要从“法律治民”思想向“法律主要是治官”思想转变。“依法治国”的根本目的、基本价值、主要作用是依法“治权”,即依法“治官”,就是制约和限制行政机关及其工作人员的权力不滥用不异化,监督行政机关及其工作人员的行为,正确行使权力,保护人民权益,实现人民权益最大化。这就要求行政机关及其工作人员,尤其是基层领导和执法人员必须依法办事,依法行政。第三,行政机关及其工作人员,特别是基层领导要从提高法律意识向提高法律素质转变。《全面推进依法行政实施纲要》要求“各级人民政府及其工作部门的领导干部要带头学习和掌握宪法、法律和法规的规定,不断增强法律意识,提高法律素养,……。建立行政机关工作人员学法制度,增强法律意识,提高法律素质,……”。作为掌管行政权力和法律的基层领导、行政机关及其工作人员理应首先转变。如果基层领导和管理执法者是法盲、半法盲,如果视法律如儿戏,如果凌驾于法律之上,如果把法律当手电筒只照他人不照自己,再多再多好的法律就起不到它应有的作用,再多再好的法律也将被破坏,再好的政治经济制度和再好的社会秩序也会被破坏。因此,基层领导、行政机关及其工作人员要牢固树立法律至上、法律面前人人平,有依必依、执法必严、违法必究的理念,着力提高自身的法律素质,才能在建设“法治杭州”的实践中大有作为。第四,要从一般的行政管理向依法管理转变。依法治国的关键在于依法行政,要转变政府职能,主要是用法律法规来限制、约束、规范行政行为,依法行政,依法办事。政府管理行政事务很多,千家万户,千头万绪,政治、经济、文化、生产、生活无所不管。管好这些繁多的社会事务,仅靠过去的行政管理手段和方法,显然不能奏效,特别是现代社会,必须主要依靠法律手段来管理。一是各级政府必须认真培训行政机关工作人员,使其熟练的掌握行政法律法规和党的方针政策,提高素质,转变思想、转变政府职能;二是各级政府领导和行政机关人员必须做到有法必依、执法必严,违法必究,积极依法行政,严格依法治理不作为和乱作为;三是要强化行政机关及其工作人员依法行政基本准则意识,即坚持行政合法性原则,坚持行政合理性原则,坚持行政程序正当原则,坚持行政高效便民原则,坚持行政诚实守信原则、坚持行政权责统一原则;四是要强化民主意识。社会主义民主是法治的前提,单纯的行政命令是与法制相违背的行为,优越的社会主义民主要真正成为现实还要靠法制来保障,要努力做到邓小平同志指出的“必须使民主制度化、法律化”。基层领导和行政机关必须强化民主意识,才能很好的依法行政,全心全意为人民服务;五是要树立“有限意识”。“有限权力”、“有限政府”意识是法治观念的核心。法治必须实现由官本位向民本位、从治民向治官转变。法治国家的重要标志是宪法和法律具有最高权威,法治的关键在于限制政府权力,树立“有限意识”,正确行使权力,防止滥用权力;六是要树立程序意识,执行法律程序,各执法主体合理分工、互相制约,是依法行政的重要环节。不执行和乱执行法律程序,依法行政就会发生偏差和错误。

2、要改革和完善决策机制,推进决策的民主化和科学化。只有民主决策和科学决策才能有效地提高政府行政效率、行政效益和行政质量。一方面,随着经济社会的发展,人们的利益要求不断提高,政府只有集思广益、充分发扬民主,才能制订出切合实际、真正符合人民群众利益的政策措施,避免决策上的失误;另一方面,随着人民群众文化素质的提高、参政议政意识和能力的增强,他们能够直接或间接地参与公共事务管理。因此,只靠少数人主观判断、凭经验决策的传统方式已不适应社会发展的要求,基层政府及其工作人员应真正改变工作方式和工作作风,广纳民言,通过各种途径在政府与社会公众之间进行双向的信息交流,使公众明确决策意图,对遇到的问题和困难也有比较充分的思想准备。如有些地方将旧城改造规划方案进行现场明示,对公共产品价格举行听证会,重大项目决策向专家咨询等,都有利于促进民主科学决策、提高决策水平,最大限度地减少决策失误。

3、要理顺行政体制,切实规范行政行为。在深化行政管理体制改革过程中,要按照条块结合、适当分权、便于执法、讲求实效的思路,理顺行政执法体制。为使行政执法行为进一步规范,应积极推行行政执法责任制。这种责任制要求各行政执法主体要以现行的法律法规为依据,明确其在行政执法方面的权力义务;要从政府、行政机关到基层执法部门、从领导者到一般行政机关工作人员,层层建立执法岗位责任制,分解落实行政执法任务,定期地、逐级逐人地、严肃认真地、实事求是地进行评议考核,并将考核结果与公务员年度绩效考核挂钩;各行政执法主体要建立健全内部管理配套制度,严格实行行政执法责任追究制度。随着政治体制尤其是行政管理体制改革的不断深入,应该逐步加紧完善和规范行政运行机制,建立民主、公正、法治、服务的公共行政,实现行政管理民主、法治、科学、高效的现代目标。

4、要强化监督,努力形成有效的行政监督机制。阳光是最好的防腐剂。政务公开对于促进依法行政、实施行政监督具有重要意义。当前深化政务公开,一方面要扩大公开的范围,另一方面要增加公开的内容,要把人民群众关心的热点问题,比如财政收支、重大工程建设等作为政务公开的必备内容,以进一步深化政务公开,不断推进政务公开工作科学化、制度化、规范化。针对“弱监督、虚监督、无法监督”问题,在现有监督体制、机制制度的基础上应当做到:一是政府行政行为要自觉地接受外部监督。政府机关应当接受同级人民代表大会及其常委会的监督,按照法定程序向人大及其常委会报告工作;接受政协、各民主党派和人民团体的民主监督;接受人民法院的司法监督,积极出庭应诉,履行人民法院生效的裁决;接受人民群众的监督,及时、公正地作出处理;接受新闻舆论监督,对新闻媒体公开报道的行政决策和行政执法中存在的问题,要积极整改,认真查处。二是加强行政机关的内部层级监督。基层政府要强化对乡镇政府和所属部门执行法律、法规和规章情况的监督,及时发现和纠正违法或者不当的行政行为,坚决防止和消除滥用职权、执法犯法、徇私枉法等腐败现象,纠正不顾国家全局利益和人民根本利益的本位主义和地方保护主义。要加强依法行政工作考核和行政执法责任制评议考核工作,考核成绩除了要与工作目标考核相结合外,还要作为领导干部任用和公务员考核相结合。三是加强行政监察和审计等专门监督。监察机关要按照《行政监察法》、《行政监察法实施条例》、《公务员法》等规定,加大监察力度,调查处理行政机关及其工作人员违反行政纪律的行为;审计机关要按照《审计法》等规定,切实加强对重点领域、重点部门和重点项目的审计监督。对违反法律法规和财经纪律的行为,要依法严肃处理。四是认真实施行政复议制度。行政复议工作机构应当全面、正确地履行行政复议法规定的职责,严格依法受理、办理行政复议案件。要按照《行政复议法》的规定,加强对与行政复议申请有关的规范性文件的合法审查,保证行政复议工作依法进行。

5、要深化人事制度改革,不断提高公务员队伍的整体素质。依法行政能否顺利推进,执行者的素质又是一个至关重要的问题。这方面眼前有很多工作要做、要加强,也要常抓不懈。一要加强公务员队伍的思想政治建设,推动行政执法人员自觉地学习邓小平理论和“三个代表”重要思想,牢固树立马克思主义世界观、人生观、价值观;自觉地贯彻依法治国方略,积极推进依法行政。公务员不能不问政治,对其政治素质必须严格要求,通过强化教育、管理等促其提高。二要努力提高行公务员队伍的业务素质。要有针对性地、经常性地、多渠道地对公务员进行业务培训,定期、不定期地进行考核,促进他们必学、爱学、勤学业务,干一行专一行。三要坚持“公开、平等、竞争、择优”的原则,健全对公务员的录用、考核、晋升、奖惩、辞职、辞退等具体制度,形成“能者上、平者让、庸者下、劣者汰”的良好机制。四要加大对公务员队伍的行政管理学、行政法学和相关法律的培训教育力度,改善他们的知识结构,加快提高他们的行政素养、法律素养和运用法律的水平。

6、要加强党委对依法行政的领导。坚持党的领导是历史的结论、人民的选择,是国家振兴、中华民族屹立于世界民族之林的根本保证。党领导人民制定宪法和法律,党又领导人民遵守、执行宪法和法律,党自己也在宪法和法律范围内活动,这是中国特色社会主义民主政治的特点和优势。依法行政是一项规模庞大、结构复杂、因素众多的工程,只有中国共产党才能担当起这个宏大工程的领导重任。只有在党的统一领导下,各种形式的依法行政实践才能做到统一决策、统一指挥、统一步调,避免政出多门,法出多道;只有在党的统一领导下,各级行政机关才能充分发挥各自的职能作用,密切配合、互相制约、协调动作、形成合力,才能创造良好的法治条件。市委、市政府作出建设“法治辽源”的决定,就是要按照依法执政的要求,把党委的执政活动纳入法治轨道,通过党领导立法、带头守法、保证执法来坚持和加强党的领导。因此,只有基层各级党委加强对依法行政的领导,积极理顺党委与政府的关系,督促、支持和保证行政机关依法行使职权,才能保证基层依法行政有序进行,才能确保国家法律法规在基层得到全面贯彻实施。