欢迎访问吉林省人民政府法制办公室!

法律服务


浅论行政自由裁量权的合理控制

发布时间: 2013-10-30 09:53:16   作者:本站编辑   来源:本站原创

 长春市人民政府法制办麻守军

  行政自由裁量权是指"行政机关在法律明示授权或消极默许的范围内,基于行政目的,自由斟酌,自由选择而作出一定的具体行政行为的权力"。①在现代社会,法治原则的提倡和贯彻是人类社会的一大进步,行政活动必须依法进行,这是行政法治的核心内容。但是,由于政府管理事务的复杂性、技术性以及人们认识能力的非至上性,使得政府的行政管理离不了行政自由裁量权,舍弃行政自由裁量权的行政管理的必然体现为机械性和无序性。因此,如何对自由裁量权进行合理的控制日益成为现代政府依法治理所面临的核心问题。

  一、行政自由裁量权滥用的表现

  行政自由裁量权运用中存在的最大问题是自由裁量权的滥用。所谓滥用行政自由裁量权是指行政主体由于受某种因素影响,没有依据法律、法规的目的、原则和精神来执行法律,而是依个人意志武断、专横地作出行政行为。从司法实践来看,滥用行政自由裁量权主要有以下三种表现形式:

  (一)行政执法偏离法律目的

  在当前行政执法中有些执法人员利用自由裁量的"弹性时空",偏离法律目的的执法行为时有发生,具体表现为:有些执法人员的具体行政行为出于某种不廉洁的动机,为了敛财假公济私、以权谋私,甚至出于态意性报复目的、公报私仇作出不合理的决定,给予相对人不应有的处罚。还有些执法人员错误地理解和解释法律的规定,特别是执法中对不确定的法律概念没有根据法律法规的精神、价值目的、社会公认的基本原则来解释,而任意作扩大、缩小或前后不一致的解释,曲解法律、超越法定范围的事件时有发生。

  (二)行政处罚显失公正

  公正是行使行政自由裁量权的重要原则,这里的公正己不是一般意义上的公正,而是通过法律形式固定下来的公正,即注入了国家意志的公正。如果行政处罚显失公正,就是违背了国家意志,即不符合立法本意。在自由裁量权的行使中,有些执法人员不经过仔细慎重的理性思考,而是凭着主观直觉或臆断,不考虑有利害关系的应当予以考虑的相关因素,却考虑不相关因素,想当然地作出自由裁量决定。如在同等条件下,对同类事实的处置过程中出现前后、左右明显不一致或截然相反,相同的情况受到不相同的对待和处理,不同的案件却得到了相同的对待和处理,对基本相同的违法违规行为,有的给予处罚,有的不予处罚;有的处罚较轻,有的则较重,对违法违规性质、情节、后果严重者不查处,而对违法事实轻微者,却处以最高额的处罚,造成畸轻畸重,结果使相对人的权利义务明显不公正,极大地损害了政府的威信。

  (三)拖延履行法定职责

  执法人员拖延履行法定职责,实践中主要由有以下两种情形:法律法规对行政机关办理某一事项,没有或不可能有明确期限规定,完全由行政机关自由裁量的,行政机关也必须根据效率原则在适当的时间内行使,不能无故拖延或不履行法定职责,否则同样也是滥用行政自由裁量权的行为。然而当前有些执法人员在此方面存在一定的问题,如法律法规未规定行政机关履行法定职责的期限的,有些执法人员行使自由裁量权时,随意性过大,甚至出于某种不廉洁动机,故意拖延履行法定职责。

  另外一种拖延履行职责的表现是,法律法规对行政机关办理某一事项规定了一定期限,行政机关在这个期限内何时履行职责有自由裁量权,行政机关应根据效率原则尽快办理。在某些特殊情况下,相对人的某些事项必须紧急处理,然而有些执法人员却故意拖延而不作为,一定要等到时限届满之日或等到某种损失已经发生或不可避免时再办理,结果给相对人或国家、社会利益造成不可弥补的损失。

  二、从行政执法监督看行政自由裁量权滥用的原因

  "行政自由裁量权必须公正地加以行使,必须是为了它们被批准的那种目的,并且在授予该权力的法令和其他法律文件限度内行使",才符合授权的本意。但是由于行政自由裁量权的行使有一定自由度的存在和行政执法人员个人判断的加入,使得行政自由裁量权的运行常常偏离或背离它被授予时的目的指向,导致授权的滥用。导致行政自由裁量权滥用的原因是多种多样的,既有立法上对行政自由裁量权的规范约束较少等外在原因,也有行政执法人员素质不高等内在原因,但是,缺少强有力的行政执法监督无疑是最为重要的原因之一。

  "历史经验告诉我们,任何拥有权力的人都倾向于滥用权力,这是一条万古不易的经验,不受制约的权力必将走向腐败"。于权力是一种表现为对人的统治、强制或压制的力量,它常常会异化,并反过来侵犯人权。行政自由裁量权的特点决定了它更是如此。因此,在授权的同时,必须加强对授予权力的制约,方可防止行政自由裁量权的滥用和异化。而在我国行政自由裁量权方面,授权过度与控权乏力两个方面问题都同时存在。一方面,在改革开放过程中,为了适应市场经济的发展,立法机关必须授予行政机关,特别是地方行政机关以更大的自由裁量权以调整行政管理方式,提高行政效能;另一方面,由于长期以来民主、法治观念淡薄,行政法治刚刚起步,行政程序还没有为人们所重视,人们对行政程序的理解也很狭隘,导致行政程序法制建设薄弱。改革开放以来,我国虽然在行政程序方面立法已经具备了一定的基础,但从整体来看,行政程序立法仍很薄弱,没有建立起有效的控权机制。一些违反行政程序、滥用行政自由裁量权的行为不能受到有效的监督和制裁,使得行政执法中的违法行为呈多发、常发状态,长期以来都得不到纠正,进一步助长了行政自由裁量权的滥用。

  三、加强行政执法监督,保障行政自由裁量权的合理行使

  法治所要求的并不是消除广泛的自由行由裁量权,有效控制它的行使才是真正的目的。现代法治要求尽可能广泛的自由裁量权。因此,我们不能仅凭行政自由裁量权在实际运行过程中的滥用现状而否定它存在的必然性,关键在于对其进行控制,对行政自由裁量权的行使加以控制是现代法治社会的必然要求。如何防范行政自由裁量权的滥用,这是世界各国法学家所普遍关心和共同研究的一个难题。针对导致我国行政自由裁量权滥用的原因,防范我国行政自由裁量权滥用的基本思路应是标本兼治,多管齐下,努力构建一个由立法规制、行政自我控制和司法审查三个层次构成的、完整的法律监控体系,笔者着重从加强行政执法监督的角度探讨对行政自由裁量权的合理控制。

  加强行政执法监督,首先应该完善行政执法监督体制。加强对行政权力的制约和监督,不仅应加强对行政违法行为的制约和监督,也应加强对行政不当行为的制约和监督。主要通过两种方式:一是监督行政主体积极行使其权力;二是监督行政主体合理使用其权力。完备的行政监督体制包括执政党组织的监督、行政体系内部的监督、其他机关的监督、有关社会组织的监督、社会公众的监督、舆论监督等。而这些监督制度,在我国都还不很健全和完备。行政机关应不断探索和建立行之有效的制度,不断完善行政执法监督体制。从我国行政机关工作特点出发,笔者认为,行政监督检查有利于加快行政监督的制度化、规范化的速度。因为上级行政领导在行政全过程中对下级行政机关及其工作人员行使行政自由裁量权的监督是行政领导工作的一部分,它具有监督范围广、权威性高、约束力强的特征。通过监督检查,既可以直接纠正或责令其自行纠正违法、不当的自由裁量行为,又可以根据监督检查的结果,直接追究滥用行政自由裁量权的行政法律责任,依法实施行政制裁,或对合法、合理地行使自由裁量权,机动灵活地实现法律目的的行政机关或行政人员给予表扬、奖励。另外,还可以通过行政监督检查,及时发现行政自由裁量权行使过程中出现的问题。属于行政内部的问题,行政机关则采取相应措施,或制定相应规范,以适应合法、合理行使自由裁量权之需要;属于立法授权的问题,则将相关信息及时反馈给立法机关。通过这种反馈,促进立法授予行政自由裁量权更合理、更客观。

  其次,完善行政执法监督程序。行政执法监督作为制止行政机关滥用行政自由裁量权的一种重要措施,它本身也应同行政执法行为一样,有严格的程序。目前我国行政执法监督程序缺乏相应的法律规定,即使国家权力机关、检察机关实施监督的具体程序也没有详细具体的规定。这样就造成了这些机关无法真正实施其实体权力,其他监督主体对行政执法的监督不仅监督权限空泛,而且缺乏应有的程序规定,其监督权更是无法实施。因此,必须完善监督程序,使各个监督主体的监督权力真正发挥其应有的作用。我国目前的行政执法监督主要表现为事后监督,即在行政执法行为完成后才去进行监督。在完善行政执法监督程序方面,要注意将监督置于行政执法的整个过程中,即实行事前监督、事中监督、事后监督的有机统一,只有三种监督相辅相成,才能促进行政执法活动全过程的合法、合理。

  再次,建立健全行政执法监督保障和责任制度。赋予行政执法监督人员必要的、充分的监督权力。例如行政监察权、审核权、调查权,有权选择聘用人员等等,以保证其独立公正有效工作。同时,还要健全执法监督人员人身保障制度,建议建立机关和个人责任相结合的机制,减少不作为、越权、滥用权力行为,把公务员个人利益直接与违法或不当职务行为挂钩。这对保证行政执法监督人员积极履行监督职责、有效监督行政自由裁量权的合理行使具有重要意义。

  参考文件:

  1 、傅国云《行政自由裁量权及其制约初探》,《法学家》1994年第4期。

  2、德雅蒂吉尔:《英国对行政酌处权的司法监督》《法学译从》1987年,第1期。

  3 、孟德斯鸿:《论法的精神》,商务印书馆1961年版,第154页。