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从两个三角形看行政立法与行政执法

发布时间: 2013-10-30 09:50:46   作者:本站编辑   来源:本站原创

 行政立法为行政执法提供依据,行政执法为行政立法提供经验和条件,这是两个互动的三角形。从行政立法层级的约束范围上看是个倒三角形,从国务院制定的行政法规、国务院各部委及省、省会市较大市政府制定的规章还是作为法律补充的规范性文件,约束范围越来越窄;从行政执法主体的任务上看是个正三角形。从国家各部委,省级政府各厅局,市、州政府的各局、委、办,县级政府有行政执法职能的各行政执法部门及乡镇政府,虽然执法层级越来越低但任务越来越重。

我们可以从以下三个方面来分析:第一,从立法与执法的关系来分析。立法是执法的前提,是执法的基础,没有立法,无法可执,无从谈执法。执法则是立法实现的途径和保障,没有执法,立法只能是空中楼阁,立法调控社会关系的目的就无从实现。第二,从执法与公民权利、自由的关系来分析。实现、保障和维护公民权利、自由是执法的目的,离开了公民权利、自由,执法就失去了意义,而执法是公民权利、自由实现的手段,没有执法,公民权利、自由在很多情况下就可能成为“画饼”,而且随时可能被侵犯,被蚕食,被践踏。第三,从执法与社会秩序和市场经济秩序的关系来分析,保障和维护社会秩序、市场经济秩序是执法的重要任务,离开了保障和维护社会秩序、市场经济秩序的任务,执法在很大程度上就失去了社会需要和存在的理由.因而,没有执法,社会秩序和市场经济秩序将不可避免地会出现混乱,人们可能不得不恐惧地生活于某种“无序状态”中。第四,从立法的层级上看,从全国人大的立法、国务院的行政法规、地方性法规规章到规范执法的责任制度,层级越来越低。上位法优于下位法,因此,行政立法为行政执法提供依据,行政执法为行政立法既提供经验和条件、也提供依据。因此,它们是互动的。而从执法的任务看,越是基层,任务就越重。

  一、行政立法与执法:从文本规定到实际行为规范

  立法和执法均是法治的基本要素:立法解决有法可依的问题,为执法提供前提,提供准则,提供依据,为执法主体和执法相对人的行为提供规范,为社会关系的调整提供基准、规则;执法解决法的实施问题,即将立法确立的准则、规范、基准、规则适用于人们的实际社会生活,适用于实际的社会关系调整,使法律文本的规定在人们的实际行为中得到遵守、执行,在各种相应社会关系的发生、进行、变更和消灭的过程中得到贯彻、实现。执法将法律文本规定转化为人们的实际行为规范是通过多种途径实现的。这些途径主要包括:制定行政规范性文件、进行法律解释、实施行政处理(处理形式主要有行政许可、行政征收、行政给付、行政确认和裁决等)、进行行政监督检查、实施行政强制和进行行政处罚。

  (一)制定行政规范性文件

    制定行政规范性文件,将文本规定的原则性条款具体化,然后通过直接实施行政规范性文件而使法律文本的规定得到实际贯彻、执行,这是执法的第一途径。  

    立法是有位阶的,执法是有层级的。要将具有高度普遍性、抽象性、原则性的法律规范适用于特定时间、特定场合的特定人、特定事,必须有一个将法律规范具体化、特定化的过程。这个过程可能是在实施具体行政行为的过程中直接进行的,没有任何中间环节,即执法人员根据自己对法律规范的理解,凭借自己对法律规范的解释,直接执行法律。这种情况是极少的,即使是这种情况,执法的上述过程,即将法律规范具体化、特定化的过程仍然是存在的,只是该过程的行为是由直接执法人员通过自己内心理解、口头表述和书面说明理由等解释法律的非严格程序完成的。在大多数情况下,将法律规范具体化、特定化的过程是通过制定多层级的规范性文件实现的:一个法律出台后,国务院可能制定实施条例;国务院的部委、直属机构可能根据国务院的实施条例和法律本身,以及本部门的实际情况制定实施细则;省级人民政府及其工作部门可能根据国务院的实施条例和省级人大根据本地实际情况制定的实施条例制定实施细则;市级、县级人民政府及其工作部门,甚至乡镇人民政府都可能根据上级政府和本级人大的规范性文件以及本地、本部门的实际情况制定各种实施性、解释性的规范性文件。当然,为执行某一个法律,各级政府和各相应部门都制定规范性文件是不可能的。对于下级行政机关来说,如果上级的规范性文件已经很具体,本地、本部门又没有什么特殊的问题要加以特别的规定,就没有必要另行制定新的规范性文件。否则,规范性文件过多、过滥,不仅不能使法律规范具体化、明确化,反而可能使某些本来有比较清晰涵义,比较明确界限的问题复杂化、模糊化了,使直接执法人员适用法律时感到困惑,无所适从,甚至使法律规范在层层批转过程中被曲解,被改变立法原意,导致执法违法和执违法之法。

  (二)进行法律解释。进行法律解释作为执法途径之一,与制定行政规范性文件既有联系,又有区别。法律解释虽可以通过制定行政规范性文件进行,但实际执法过程中的法律解释大多是通过个案,以执法行为说明理由(书面或口头)形式进行的;至于行政规范性文件,其虽有法律解释的功能,但亦有保障法律实现的许多其他功能,如发布行政命令,制定行政规范,规定行政措施等。因此,进行法律解释是执法的一项独立的手段和途径,不能与制定行政规范性文件混为一谈。

  作为行政执法手段与途径的法律解释不同于《中华人民共和国立法法》规定的“法律解释”。《立法法》规定的“法律解释”具有立法性质,它只适用于下述两种情形:其一,法律的规定需要进一步明确具体含义的;其二,法律制定后出现新的情况,需要明确适用法律依据的。《立法法》规定的“法律解释”权仅属于全国人大常委会。在其他国家机关中,只有国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会以及省级人大常委会有权提出法律解释的要求。一般行政执法机关,别说能直接进行法律解释,就是提出法律解释要求的权力也是不存在的。行政执法机关在行政执法中进行的所谓“法律解释”,只是适用法律的个案解释,即在将法律条文适用于个案的具体事实时对相应法律条文的含义和适用范围(适用于何人、何事、何时、何地、何种情形及可能的例外)的阐释。这是一种广义的法律解释,这种法律解释几乎存在于所有行政执法行为之中。

   行政执法机关和行政执法人员在执法过程中进行的法律解释不只是对狭义法律的解释,而且包括对所有其所执行的规范性文件——法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、部门规章、地方政府规章,以及规章以下的规范性文件的解释。执法者在执法时适用什么法律文件,就必须解释什么是法律文件。这种解释可能是书面的,以行政决定法律文书作为其载体,但更多情况下是口头的:在告知相对人执法行为法律根据的同时,向其说明和解释相应法律规定的含意和适用相应行为的理由。执法者进行的这种法律解释实际上是在做一种“说服”工作:一方面说服行政相对人,使相对人相信相应法律规定是适应于其实施的行政执法行为所处理的事实的,相应事实是应受该法律规定调整的;另一方面也是在说服执法者自己,使自己确信自己在依法行政,自己在按立法者的意志处理相应事务,立法意图在自己的执法行为中得到了实现。

  (三)实施行政执法的主要方式和基本途径之一是实施行政处理。没有行政处理,仅仅制定行政规范性文件或进行法律解释,法律规定不可能在人们的现实社会生活中得到实现。没有行政处理,行政监督检查、行政强制和行政处罚在很多情况(不是所有情况)下会失去前提,失去目的和意义,因为行政监督检查、行政强制和行政处罚在很多情况(不是所有情况)下是行政处理实现的直接保障,而行政处理乃是立法实现的直接保障。

  行政处理的主要形式有行政许可、行政征收、行政给付、行政确认和行政裁决等。

  (四)进行行政监督检查、行政强制和行政处罚。行政监督检查、行政强制和行政处罚是立法者为了保证法律的实现而设定的保障机制。在很多情况下,这种保障机制是通过直接保障行政机关依法实施的执法行为而保证立法目标的实现的。例如,行政许可领域的监督检查、行政强制和行政处罚首先是保障行政机关依法实施的行政许可行为为被许可人确立的条件、要求及相应权利、义务的实现。其通过保障被许可人在实施被许可行为过程中对行政许可机关确立的条件、要求及相应义务的执行,从而保障行政许可法的相应立法目标得以实现。在这种情形下,没有对依法执法行为的保障,也就谈不上法律实现的保障,因为执法行为是法律实现的中介。当然,行政监督检查、行政强制和行政处罚也是执法,但是这种作为法律保障机制的执法与行政许可、行政征收等作为行政处理机制的执法是不同的,作为行政处理机制的执法处于立法与作为法律保障机制的执法的中间环节。  

二、行政立法与行政执法:由“应然”的权利到“实然” 的权利

  法的根本目的(至少是根本目的之一)是保障和实现人的权利。立法是确认人的权利,界定、明确处在不同利益集团、不同社会阶层的不同人们的权利的性质、类别、范围和实现途径;执法则是使立法所确立的人的权利,或虽未为立法所确立,但属于人作为人,或作为社会成员所自然应具有的权利得以实现,包括提供权利实现的途径、条件,排除权利实现的障碍,防止权利滥用和制止侵权,追究侵权者的责任和给予被侵权者以救济等。可见,权利是执法的核心。一切执法行为,如果离开了对相对人权利的辨认、尊重和保障,就会异化成权力滥用,其所执之“法”在形式上可能是“法”,但此种“法”的灵魂已被其扭曲或偷换。

  在行政执法过程中,执法所涉及的相对人的权利是各种各样的,有法定实体权利,有法定程序权利,也有非法定的实体与程序权利(人的自然权利),如生命、自由、财产权和正当程序权,既可以是法定的,也可以是非法定的。在特定情况下,即使没有法律的明文规定,执法机关对人作为人,或作为社会成员所自然应具有的这些权利,也不能予以否认和拒绝予以保护。

  (一)执法与相对人的法定实体权利

  行政执法涉及行政相对人法定实体权利是多种多样的,如人身权、财产权、受教育权、劳动权、自主经营权、自主管理权、接受救济权、领取抚恤金权、获得资助权、申请许可证权、商标权、专利权、著作权等等。这些权利的性质、内容和范围都是很不相同的:有些权利具有政治性,有些权利具有经济性,有些权利具有物质内涵,有些权利具有精神内涵,有些权利是概括性的,包括很多具体权利,如人身权可包括人身自由权、生命权、健康权、名誉权、荣誉权、肖像权等,财产权包括物权、债权、知识产权等,而物权又包括所有权(又可细分为占有、使用、收益、处分等项权利)、用益物权(又可细分为地上权、地役权、典权等)、担保物权(又可细分为抵押权、留置权、质权),等等,有些权利则是很具体的,如领取抚恤金权、申请许可证权、因权利被侵犯而获得赔偿权,等等。在行政执法过程中,执法者首先应根据实际案情,分清相对人享有的是什么性质、何种内容和何种范围的权利,然后再决定采取什么行政执法行为以因应之。

  (二)执法与相对人的法定程序权利

  行政主体在行政执法中尊重和保障行政相对人的程序权利,使法律规定的相对人的程序权利得以实现既有着与保障相对人实体权利实现的同样重要的意义,同时还有着与保障相对人实体权利实现不同的特别意义。这是因为相对人的程序权利具有双重价值:一是保障实体权利实现的价值;一是程序权利自身独立的价值。相对人程序权利的第一种价值是比较明显和易于为人们所了解的,如相对人的知情权、参与权、陈述权、申辩权等程序权利对于保障相对人实体权利实现的意义是显而易见的。但相对人程序权利的第二种价值却不那么明显,不那么为人们所了解。作为国民,作为国家的主人,在行政管理中自然应享有知情权、参与权、陈述权、申辩权等程序权利。行政主体及其行政执法人员执法,向相对人说明根据、理由,听取相对人的陈述、申辩,其意义首先是对相对人人格的尊重。行政主体及其行政执法人员实施行政执法行为,如果可以不向相对人说明根据、理由,可以不听取相对人的意见,可以径行决定,径行执行,其行为在实体上即使是向相对人赋予利益,给予好处,但在法律上却是对相对人平等地位的剥夺和对相对人人格的蔑视,是以一种居高临下的,恩赐式的态度对待相对人。如果其行为在实体上是给相对人处罚、强制或对其作出其他不利处理,行政主体及其行政执法人员不向相对人说明根据、理由,不听取相对人的陈述、申辩而径行决定,径行执行,则更是对相对人平等法律地位的否定,而把相对人作为了单纯的行政管理客体:我管你服从,我决定你执行。在相对人程序权利被否定、被剥夺的情况下,行政主体及其行政执法人员作出的行政决定在实体上显然较易于和很可能出现错误,但却不一定绝对和肯定出现错误,然而,这种行政决定的方式对相对人人格权和法律主体资格的侵犯却是绝对和肯定的。由此可见,只要我们从人权和人格的角度分析和看待相对人的程序权利,程序权利的独立价值就是显而易见的了。

  (三)把握执法与相对人的非法定权利的关系

  相对人的非法定权利是多方面的,其中最主要的包括以下三类:其一,相对人某些最基本的人权,如生存权、健康权等,例如,行政执法机关在执法时对相对人罚款,没收违法所得,没收非法财物,即使法律没有明文规定,也应该给相对人留下维持其基本生活的财物;在对相对人行政拘留时,如相对人突发疾病,即使法律没有明文规定,也应该送其去医院就诊。这是相对人生存权、健康权对执法机关必然发生的义务。相对人违法行为无论如何严重,执法机关都必须尊重和保障相对人的生存权、健康权。否则,将导致相应法律责任。其二,相对人在遇到困难时获得国家帮助、国家救助的权利。人们在社会中生活,结成一定的群体(包括国家),均享有相应的权利和义务。相对人的这种权利,有时是由国家法律加以明确规定的,有时法律虽尚未加以规定,政府亦应根据其财政状况,为相对人提供适当的帮助和救助,使其困难得以一定的缓解或克服。政府对社会上的困难和弱势群体提供帮助、救助的职责正是源于相对人的相应权利,无论这种权利有无法律的明确规定。其三,相对人在行政执法过程中享有正当程序保障的权利。正当程序权利过去一直是人们的一项非法定权利,最早源于英国的“自然正义”原则,后经各国沿用、发展,生发出很多具体规则,确立了公民对于政府,相对人对于行政主体的各种正当程序权利,如申请回避权、要求说明理由权、陈述权、申辩权、听证权、要求信息公开权、申诉权、复议权等等。

  三、行政立法与行政执法:从设计的静态秩序到动态的建构和维护

  行政执法的目的既在于保护人权,保护行政相对人的权利和自由,同时也在于维护秩序,维护人们生产、生活和从事与生产、生活有关的各种活动所必须的秩序。人权和秩序是相互联系、相互统一的。一方面,人权的实现要求秩序保障:在社会生活中,没有秩序,人的权利和自由随时有被侵犯的危险,人们将失去预期,失去安全感,一切都可能发生,个人无法控制,人们将不得不在担心和恐惧中生活。另一方面,秩序也依赖于人权而存在,离开了人的权利和自由,秩序将失去任何意义,无论是立法设计的秩序,还是执法维持、建构的秩序,其宗旨都在于保护和发展人权,保护和发展国民的权利和自由。

  (一)执法行为与秩序

  执法对秩序的建构和维护首先是通过执法行为直接实现的。执法行为是多种多样的,如人们最常见的审批、许可行为、规划行为、监督检查行为、行政处罚行为、行政强制行为(包括即时强制和强制执行)等。不论是社会生活秩序,还是经济与市场秩序,没有行政执法行为的保障,都可能陷入混乱无序的状态。在这种社会秩序状态下,人们将难以正常地生产、工作、生活和进行社会交往。

  行政执法行为对秩序的作用其一是建构,其二是维护。

  (二)执法体制、执法方式、执法程序与秩序

  如前所述,行政执法行为具有构建、维护和保障秩序的重要作用。但是,执法行为对秩序作用的实际发挥乃是取决于执法体制、执法方式和执法程序的优劣:好的(民主的、科学的、文明的)执法体制、执法方式和执法程序可以促进执法行为积极作用的发挥,从而有利于构建、维护和保障秩序;不好的(计划经济时代形成的高度集权的、漠视相对人权益的,乃至野蛮的)执法方式、执法体制和执法程序可能妨碍执法行为积极作用的发挥,对秩序产生消极的影响。当然,有时在高度集权的执法体制下,运用野蛮的执法方式,漠视相对人权益的简单快捷的执法程序实施的执法行为也可能构建、维护和保障某种有条不紊的“秩序”。但是,这种“秩序”是以牺牲相对人人权,牺牲相对人积极性、创造性,牺牲社会、经济发展的活力和效率为代价的,从而这种“秩序”只能是暂时性的,最终将因相对人的不满和怨气爆发而终结,使社会经济秩序重新陷入混乱。

  (三)执法人员的素质与秩序

  如前所述,建构和维护秩序是行政执法的重要功能和作用之一。行政执法对秩序的建构和维护首先依靠行政执法行为,行政执法行为对秩序的作用是最直接的;其次,行政执法对秩序的建构和维护还取决于行政执法体制、方式与程序,行政执法体制、方式与程序对秩序的作用较间接些,它通常要通过行政执法行为影响秩序;再次,行政执法对秩序的建构和维护还取决于行政执法人员的素质。当然,行政执法人员的素质对秩序的作用较行政执法行为、行政执法体制、行政执法方式与程序对秩序的作用更间接些,它同样要通过行政执法行为,或既通过行政执法行为,也通过行政执法体制、行政执法方式与程序影响秩序。决定行政执法质量,影响行政执法作用发挥的行政执法人员素质主要包括三类素质:一是政治思想品质素质;二是文化知识和业务能力素质;三是法律知识、法律意识和法治观念方面的素质。

  总而言之,行政立法与行政执法是相辅相成的,没有立法,无法可执;没有执法,立法就会成为无源之水、无本之木,它们是互动的。